Chargée de recherches à la Fondation nationale des sciences politiques, Marie-France Toinet est une spécialiste incontestée des Etats-Unis. Auteur, notamment, d’un ouvrage sur « Le Système politique des Etats-Unis » (P.U.F. 1987) elle a dirigé un important colloque sur « L’Etat en Amérique » (Presses de la FNSP, 1989) dont les actes viennent d’être publiés. Qu’il s’agisse du pouvoir politique, de l’organisation économique ou des libertés publiques, ses analyses bousculent nombre d’idées reçues.

Royaliste : Quelles sont les principales difficultés soulevées par la question de l’Etat en Amérique ?

Marie-France Toinet : La première difficulté concerne la signification des mots : non seulement les Anglais et les Français donnent aux mêmes termes des significations différentes, mais les Anglais et les Américains n’ont pas tout à fait la même vision d’un certain nombre de réalités, et la façon dont ils les conceptualisent fait apparaître des glissements sémantiques, voire des contresens.

Le mot Etat souligne ces difficultés. Aux Etats-Unis, quand on parle de State on ne pense pas nécessairement à l’Etat tel que nous l’entendons mais à tel ou tel Etat fédéré – la Floride ou le Dakota par exemple. Et ce qu’on désigne comme Etat au sens français du terme c’est le Federal government – le gouvernement fédéral. Cette différence explique certaines incompréhensions qui touchent au phénomène de la puissance publique puisque ce qu’on appelle l’Etat (de Californie par exemple) n’est pas tout à fait considéré comme un Etat, mais comme quelque chose de neutre qui est chargé de gérer un certain nombre de nécessités minimales collectives.

La deuxième difficulté porte sur la question de la souveraineté. Une des fiertés des Etats-Unis a été d’inventer ce qu’ils croyaient être une double souveraineté alors que tous les penseurs jusqu’au 18ème siècle avaient posé comme principe que la souveraineté était une et indivisible, comme l’affirme la Constitution française de 1791. La conception américaine a provoqué des complications : on peut effectivement se demander si cette souveraineté peut être double, ou s’il y aura des répartitions entre la souveraineté telle qu’elle se trouve dans l’Etat fédéral et la souveraineté des Etats fédérés – qui consiste pour l’essentiel à intervenir d’une manière impensable en Europe dans la vie privée des gens. L’autre problème est celui de l’immunité souveraine (c’est-à-dire le fait que l’Etat ne peut être poursuivi qu’avec son propre consentement) que l’on trouve au niveau fédéral sans que l’on sache très bien, faute d’informations disponibles, si elle existe encore au niveau des Etats fédérés.

Royaliste : Comment la question de l’Etat a-t-elle évolué aux Etats-Unis ?

Marie-France Toinet : Les difficultés que j’ai soulignées quant à la définition des mots et quant aux glissements de sens vont se retrouver dans le temps. Car, aujourd’hui, ce qu’on appelle Federal government s’appelait en 1787 National government, et ce qui s’appelait Federal government s’appelle maintenant States government c’est-à-dire le gouvernement des états fédérés. Je tiens à faire remarquer à ce propos que, puisqu’on parle de Federal government, on ne peut pas parler du Reagan government comme on dit le Thatcher government : on parle donc de Reagan Administration, qu’on traduit en France abusivement par « administration Reagan » en oubliant que l’administration est autre chose que le gouvernement. Quant à l’administration américaine, on l’appelle Civil service – ce qui pose d’ailleurs des problèmes quand on veut y inclure les militaires !

N’oublions pas non plus qu’on parle des Etats-Unis au singulier (The United states is, .. ) car lorsqu’on construit l’Etat en 1787 ce n’est pas la première Constitution des Etats-Unis qui est appliquée, mais la deuxième : avant 1787, il y avait eu les articles de la Confédération qui formaient une constitution fédérale avec délégation de pouvoirs des Etats à un Etat central, faible et sans moyens : il n’y avait qu’un législatif qui ne faisait que représenter les Etats mais pas d’exécutif ni de judiciaire, le pouvoir central n’avait pas de moyens financiers et les Etats gardaient la plénitude de leur souveraineté celle-ci n’étant pas déléguée à l’Etat fédéral. Mais cette première Constitution ne permettait pas de résoudre le problème de la menace extérieure, et le risque de guerre entre certains Etats pour des raisons de commerce. Et c’est au nom du commerce qu’on va construire cette nouvelle Constitution (à huis clos ce qui pose des problèmes quant à son interprétation). Cette nouvelle Constitution n’est plus une délégation de pouvoirs donnée par les Etats mais elle se prétend représentative de la souveraineté populaire : elle établit un lien direct entre les citoyens et l’Etat en écartant quelque peu les Etats fédérés. Ainsi, en 1787, on construit un Etat fort et puissant, probablement le plus fort et le plus puissant de l’époque : le pouvoir central possède toutes les attributions d’un pouvoir normal : pouvoir de faire fa guerre et de conclure la paix, de lever l’impôt, de décider du commerce intérieur et extérieur, d’imposer aux Etats un minimum de forme constitutionnelle, à l’exception du pouvoir de police, tant sur les personnes que sur les marchandises, qui va être peu à peu grignoté au nom du pouvoir de commerce.

La Cour Suprême est le deuxième facteur d’évolution, puisqu’elle va s’emparer du contrôle de constitutionnalité qui n’est pas vraiment cité par la Constitution. Ce contrôle de constitutionnalité signifie que la Cour suprême va dire le droit, juger si la loi est en accord avec la Constitution, et cela dès le début du 19ème siècle. Nous voyons donc se construire un Etat constitutionnel, qui pose des limites à la démocratie pure et qui, contrairement à l’idée reçue, se fait aux dépens des droits de l’homme. Inversement, la France proclame les droits de l’homme dès 1789 mais se montre incapable de construire un Etat constitutionnel jusqu’à la 5ème République. Aux Etats-Unis, alors qu’il était prévu que les juges dans les Etats devaient veiller à ce que les lois étatiques respectent la Constitution des Etats-Unis, les traités et les lois pris en fonction de cette Constitution, la Cour suprême va s’attribuer le contrôle de la constitutionnalité des lois fédérales et de tous les textes fédéraux, le pouvoir de faire la même chose sur les lois des Etats, et le pouvoir de décider en dernier ressort ce qui est essentiel. Tout au long du 19ème siècle, la Cour suprême va favoriser la centralisation du système au bénéfice de l’échelon supérieur et de l’exécutif des Etats-Unis, et elle va favoriser le développement économique national aux dépens des droits de l’homme.

Royaliste : Les Etats-Unis sont-ils, autant qu’on le dit, le paradis de la libre entreprise ?

Marie-France Toinet : En ce qui concerne ce développement économique national, on nous dit toujours que la puissance publique n’existe pas aux Etats-Unis, que tout repose sur le marché et sur les individus. Mais il n’y aurait pas eu de développement économique sans puissance publique. Ce développement s’est réalisé grâce à quatre moyens principaux :

– d’une part le contrôle de la terre qui, pour les trois quarts, a appartenu à l’Etat fédéral à un • moment ou à un autre depuis 1787. En 1990, 33% du territoire appartient encore à l’Etat fédéral (dont 50% de la Californie), contre 5% en France pour le domaine de l’Etat. N’oublions pas qu’au 19ème en France on exproprie contre de l’argent, alors qu’aux Etats-Unis il y a des expropriations à titre gratuit.

– d’autre part, jusqu’en 1925, le Bill of rights des Etats-Unis ne s’appliquait aux citoyens que dans la mesure où il s’agissait d’un acte où l’Etat fédéral était concerné. Mais dans la plupart des actes de la vie quotidiennne, c’était les bill of rights locaux qui s’appliquaient et qui avaient beaucoup moins d’efficacité quant à la protection des personnes.

– la puissance publique disposait aussi de l’impôt, qui lui permettait d’orienter les activités des citoyens. En 1990, l’OCDE affirme que les dépenses publiques de l’Etat fédéral représentent 33% du PNB : je trouve quant à moi 40 à 41 %. En 1913, la ponction totale de l’ensemble des collectivités publiques était de 9% du PNB, et de 13% en France ; en 1987, 41 % du PNB aux Etats-Unis, contre 45 ,5% en France. Avant 1914, les deux tiers des ponctions publiques allaient aux collectivités locales. Maintenant, plus de 50% de la ponction publique vont à l’Etat fédéral, 14% vont aux Etats fédérés, et 33% aux collectivités locales.

– II y a enfin la réglementation. On oublie d’ailleurs qu’à la réglementation fédérale, qui n’est pas négligeable et qui vaut bien celle que nous avons, s’ajoute la réglementation de cinquante Etats, sans compter celle de chaque comté, municipalité… Quant à la fameuse déréglementation des années quatre-vingt, elle a été remplacée par la réglementation des Etats fédérés qui ne pouvaient laisser faire tout et n’importe quoi. Si bien que beaucoup de chefs d’entreprise préfèrent aujourd’hui une réglementation fédérale à trente-cinq réglementations différentes.

II y a autant d’Etat aux Etats-Unis qu’en France et, à certains égards, il intervient infiniment plus dans la vie privée des citoyens : cette centralisation s’est faite au bénéfice de l’échelon supérieur, aux dépens des échelons inférieurs. Néanmoins, l’échelon intermédiaire qu’est l’Etat fédéré n’a pas perdu tellement de pouvoirs : ce qu’il a perdu au bénéfice de l’Etat fédéral, il l’a récupéré aux dépens des collectivités locales ; la fameuse autonomie des communes était vraie au temps de Tocqueville mais aujourd’hui l’Etat fédéré peut annuler d’un trait de plume l’existence d’une commune, contrôler son budget, se substituer aux élus s’il estime qu’ils nuisent à la bonne gestion financière de la commune.

Royaliste : vous évoquiez tout à l’heure un respect des droits de l’homme moins solide qu’en France …

Marie-France Toinet : La puissance publique des Etats s’exerce en effet aux dépens des citoyens et de leur vie privée. Ces Etats disent par exemple où et quand il faut faire les prières publiquement, quelles mœurs sexuelles les citoyens doivent avoir : 24 états interdisent certaines pratiques, y compris dans les couples légitimes : ainsi, une femme qui veut divorcer de son mari peut l’accuser – le cas s’est produit – de viol et de sodomie et le mari peut être condamné à de lourdes peines de prison. Vous savez aussi que la Cour suprême vient d’autoriser certains Etats à exécuter des débiles mentaux, au nom du « sentiment de la communauté » – débiles mentaux qui peuvent aussi être stérilisés sans qu’on leur demande leur avis : de 1924 à 1972, 8.200 personnes ont été stérilisées. De même, les récidivistes peuvent être stérilisés dans certains Etats. II y a donc eu envahissement de domaines qui, en France, relèvent de la vie privée.

II est vrai que la puissance publique a moins tendance qu’en France à se substituer à l’individu qu’à tenter d’encadrer l’action économique des individus. Mais, dans le même temps, on cherche actuellement à obliger les entreprises à assurer la couverture sociale de leurs salariés – comme en France. Quant à l’opinion publique, on dit qu’elle ne veut pas d’Etat. En fait, elle n’est pas différente de l’opinion française : le citoyen américain n’aime pas payer les impôts – comme nous – mais il veut comme nous des services publics, ce qui est une contradiction tout à fait classique. Certes, Reagan a répondu à une demande sociale, les Américains souhaitant non pas moins d’Etat mais un Etat plus efficace. Mais maintenant, l’opinion souhaite que l’Etat intervienne plus, sauf en ce qui concerne l’avortement et les arts. Quant à ce désir d’intervention de la puissance publique, nous avons en France deux ou trois ans de retard.

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Propos recueillis aux Mercredis de la N.A.R. et publié dans le numéro 532 de « Royaliste » – 5 mars 1990