LA MONARCHIE PARLEMENTAIRE EN QUESTIONS

 Par une déclaration télévisée, la Reine Béatrix des Pays-Bas annonçait le 28 janvier 2013, trois jours avant son 75 éme  anniversaire, son intention d’abdiquer en faveur de son fils le prince héritier Willem-Alexander.  Cet anniversaire concordait avec l’année du Bicentenaire du royaume des Pays Bas et c’est en raison de ces deux dates que la Reine avait décidé de quitter opportunément sa fonction.

La Reine précisait : «  J’ai toujours considéré comme un privilège exceptionnel de mettre ma vie au service de notre pays…Je ne m’en vais pas parce que la fonction qui m’incombe est trop lourde à porter, mais parce que la responsabilité de notre pays doit maintenant être placée entre les mains d’une nouvelle génération. C’est avec une confiance totale que je remettrai le 30 avril le royaume à mon fils, le prince d’Orange. Lui-même et la princesse Maxima sont parfaitement préparés pour leur nouveau rôle (…) Le destin de mon héritier ne veut pas dire que je vous dis au revoir. J’espère rencontrer encore beaucoup d’entre vous. Je vous suis profondément reconnaissante pour la confiance que vous m’avez accordée, durant toutes ces belles années en tant que votre reine. »

Cet événement majeur, qui s’inscrit dans la continuité historique de l’Etat batave, mérite que l’on s’y arrête un instant, pour comprendre les caractéristiques de la monarchie parlementaire néerlandaise qui ne sont pas nécessairement identiques à celles des autres monarchies parlementaires en Europe et dans le monde, même si ces régimes politiques ont beaucoup de points communs. Je me propose d’analyser l’abdication et l’intronisation du nouveau monarque Willem Alexander, avant d’aborder son rôle et ses pouvoirs constitutionnels, permettant de mieux comprendre la place du monarque sur l’échiquier politique néerlandais.

 Alors qu’au Royaume-Uni, de même qu’en Belgique, la tradition est de mourir sur le trône sans abdiquer, ce qui nous rappelle également la tradition de la monarchie française « le Roi est mort, vive le Roi », la Constitution néerlandaise prévoit les dispositions de succession, à la fois en cas de mort du souverain, mais aussi en cas d’abdication.

Contrairement à ce qui se passe au Royaume-Uni, en Belgique ou dans l’histoire de la monarchie française, l’abdication aux Pays-Bas n’est pas historiquement vécue comme un drame national ou un échec, marquant le plus souvent le divorce entre le Roi et son peuple, mais au contraire, une prérogative royale mise à la disposition du monarque, que la reine Juliana, le 30 avril 1980, jour de ses 71 ans, mais aussi la reine Wilhelmina, le 4 septembre 1948, quelques jours après ses 68 ans, ont utilisé en leur temps, pour passer la main à leur successeur.

C’est ainsi que le 30 avril 2013, dès la signature de l’acte d’abdication de la Reine Béatrix des Pays Bas, le jour anniversaire de ses 33 ans de règne, son fils Willem Alexander, âgé de 46 ans et héritier du trône, est devenu Roi selon la Constitution, avant même d’être intronisé, devant les Etats Généraux ( les deux chambres du parlement néerlandais) réunis en session extraordinaire dans la «Nieuwe Kerk»* d’Amsterdam, tandis que son épouse, la Princesse Maxima Zorreguieta, d’origine argentine, devenait  Reine consort.

Contrairement à la cérémonie religieuse de couronnement, en l’Abbaye de Westminster, qui constitue l’ascension vers le trône pour les souverains anglais, l’intronisation aux Pays-Bas n’est qu’une cérémonie d’officialisation de l’entrée en fonction du nouveau Roi, marquant le renouvellement du pacte liant la famille royale au peuple néerlandais, bien que se déroulant néanmoins, dans une église. L’autorité de Roi est effectivement immédiatement conférée au moment précis de la signature de l’acte d’abdication, par les seules stipulations de la Constitution, et selon l’ordre de succession dynastique, car le trône ne peut être considéré vacant.  Article 32 de la Constitution « Dès que possible, après que le Roi a commencé à exercer l’autorité royale, il prête serment et est installé solennellement en séance publique des Etats-Généraux réunis en une seule assemblée dans la capitale Amsterdam… »

Ainsi, l’intronisation ouverte au son du « Wilhelmus », l’hymne national, montre tout à la fois :

– qu’il existe une réelle séparation entre l’Eglise et l’Etat dans l’accession au trône néerlandais. Les symboles du pouvoir : sceptre, couronne, globe, épée, bannière royale sont simplement déposés au pied du souverain, et non remis entre ses mains, par les autorités de l’Eglise,

– que le Roi n’est pas légitime selon la volonté des parlementaires réunis à cette occasion pour représenter le peuple, mais de par celle du peuple lui-même, qui d’ores et déjà, et conformément à la Constitution, l’a reconnu comme roi, en vertu de l’ordre constitutionnel de succession dynastique,

– que le Roi, déclarant à sa mère, redevenue la Princesse Béatrix, « je marche dans vos pas animé par une conception claire de ma fonction », et portant le manteau d’hermine revêtu par le premier roi Guillaume 1er en 1815, est le symbole de la continuité historique de l’Etat.

L’intronisation n’est donc pas véritablement une cérémonie d’investiture du pouvoir, mais plutôt  une séance solennelle de renouvellement du pacte existant entre la nation et le roi, à s’engager à faire cause commune, réciproquement, pour l’avenir.

Le Roi de jure fait donc tout d’abord sa prestation de serment devant les  parlementaires, en déclarant « Je jure aux peuples du royaume de respecter et de défendre le  Statut du royaume et la Constitution, de défendre et de conserver de tout mon pouvoir l’indépendance et l’intégrité territoriale du royaume, de protéger la liberté et les droits de tous les Néerlandais et de tous les résidents sur notre sol, et de mettre en œuvre tous les moyens que les lois mettent à ma disposition pour maintenir et favoriser la prospérité, comme un roi  bon et fidèle est tenu de le faire. Que Dieu tout-puissant me vienne en aide ».

Ainsi, si le lien entre le pouvoir et le sacré, comme au Royaume-Uni, est reconnu, puisque c’est aussi dans une église que le Roi s’engage (la «Nieuwe Kerk»*), néanmoins, son statut politique se veut indépendant de toute autorité religieuse dans son accession au trône.  Le Roi de jure ne fait ainsi qu’annoncer solennellement, devant la nation néerlandaise, d’une part, son acceptation, et d’autre part, sa promesse, à agir dès cet instant, de manière effective en tant que Roi, à savoir servir le peuple et l’Etat. Il devient donc définitivement lié par ce serment, au peuple néerlandais, dans l’exercice de ses fonctions.

Le Président des Etats-Généraux (Parlement) lit alors le serment desdits Etats, selon lequel  « Au nom des peuples du royaume et en vertu du Statut du royaume et de la Constitution, nous vous recevons et vous intronisons comme roi ; nous jurons de respecter votre inviolabilité et les droits de votre royauté … ».

Par ailleurs (c’est extraordinaire, si l’on imagine ceci transposé à la France, surtout dans la situation actuelle), il est ensuite demandé à chaque parlementaire, de manière individuelle, de jurer ou de promettre de respecter ce serment, ce qui revient à dire que chacun s’engage à ne pas contester l’autorité du roi, dans l’exercice de ses prérogatives constitutionnelles. Cela se fait selon deux formules au choix, l’une qui est (pour simplifier) « je jure », employée par ceux qui souhaiteront s’engager sous couvert de leur foi religieuse, prenant en quelque sorte Dieu à témoin de leur serment, et l’autre « je le promets », pour ceux qui se limiteront à le faire de manière laïque, en quelque sorte.

Voir arriver sur les écrans de télévision, le tour du jeune leader du Parti de la Liberté (PVV) Geert Wilders (à l’extrême droite de l’échiquier politique), promettre devant le nouveau roi sa loyauté, sans jurer pour autant, ne manqua pas de sel. Celui qui n’a cessé de combattre la monarchie parlementaire, en s’attaquant à l’autorité de la Reine Béatrix, pour obtenir du Parlement l’abrogation des prérogatives royales en matière de formation des gouvernements de coalition, pourra ainsi plus difficilement être parjure devant l’histoire, le peuple et les médias, si la tentation lui venait à nouveau, de s’en prendre à l’autorité de l’institution royale.  L’ensemble des engagements ayant été recueillis, à l’exception de trois parlementaires républicains, le roi est proclamé intronisé, par le « roi d’armes », selon la formule « longue vie au roi », prononcée par le Président des Etats-Généraux. L’assistance réplique par un triple hourra, tandis que sonnent les cloches de toutes les églises d’Amsterdam.

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Une des caractéristiques principales de la monarchie néerlandaise est l’existence d’un lien permanent au sein du pouvoir exécutif, entre les prérogatives du  Chef de l’Etat et celles des ministres, contrairement à ce qui existe par exemple en Suède ou au Japon, où la séparation est totale, le Roi et l’Empereur assumant essentiellement un rôle représentatif, sans participation au gouvernement.

Alors qu’au Royaume-Uni, la séparation est plus souple, le gouvernement étant nécessairement « le Gouvernement de Sa Gracieuse Majesté » (Queen-in-Council) selon la formule consacrée, même si la Reine ne participe pas aux réunions du Cabinet mais seulement à celles de son Conseil privé (Queen’s Privy Council), habilité à prendre des actes réglementaires (Orders-in-Council, équivalents à nos décrets), le Roi aux Pays-Bas est au contraire, nécessairement, un des membres du gouvernement « formé du Roi et des ministres », selon l’article 42 de la Constitution. Comparativement à d’autres constitutions d’Etats ayant pour régime une  monarchie parlementaire, il est significatif que dans la constitution néerlandaise, n’apparait jamais un chapitre traitant « Du Roi » mais essentiellement, « Du Gouvernement » (chapitre II), à l’intérieur duquel se trouvera  cependant, une première section intitulée « Du Roi », mais portant uniquement sur l’ordre de succession, le mariage, l’abdication et la mort, la capacité à exercer l’autorité royale et l’intronisation et, une seconde section intitulée « du Roi et des ministres », et non, « du Roi et ses ministres ».

Cela signifie bien que, d’une part, le Roi fait, précisément, intégralement partie du gouvernement, même s’il est considéré irresponsable politiquement des actes du gouvernement, et inviolable constitutionnellement (il ne peut être poursuivi pénalement ou en justice et est protégé par la loi contre le crime de lèse-majesté encore en usage, art 42 : « le Roi est inviolable ; les ministres sont responsables »),et que d’autre part, les ministres ne sont pas, par conséquent, responsables politiquement devant lui, mais individuellement ou collectivement, devant l’une ou l’autre des chambres constituant les Etats-Généraux (Parlement) : la « Eerste Kamer » (en néerlandais « Première Chambre ») ou chambre haute (Sénat) et la Tweede Kamer  (Seconde Chambre) ou chambre basse (l’assemblée des députés), et ce, par une simple motion de censure votée à la majorité, avec pour conséquence la démission du Cabinet ou d’un membre du Cabinet mentionné dans la motion.

On pourrait ainsi dire que le pouvoir exécutif des Pays-Bas est « un et indivisible », mais non pas selon le schéma d’un pouvoir exécutif de type présidentiel , où les ministres seraient responsables devant le Roi, tandis qu’il existerait une séparation stricte des pouvoirs entre le Parlement (les Etats Généraux pour les Pays-Bas) et le pouvoir exécutif, telle que dans la monarchie constitutionnelle française de  1791 par exemple, mais plutôt selon une conception « orléaniste » du pouvoir exécutif, selon laquelle la monarchie constitutionnelle est parlementaire, avec cependant la possibilité que « le trône n’est pas un fauteuil vide », selon l’expression de Guizot, relative à la Charte de 1830.

Prenant part, de droit, au gouvernement, même s’il existe un Premier ministre qui préside le Conseil des ministres formé des ministres (art 45 de la Constitution), le Roi en est donc constitutionnellement l’autorité morale, ce qui lui confère une réelle influence et un rôle non négligeable, au cours des séances tenues par le gouvernement, en sa présence obligatoire. Il peut donc ainsi conseiller, interpeller, mettre en garde ou encourager le gouvernement.

Ce que la Reine, au Royaume-Uni, peut également faire, lors de son entretien hebdomadaire confidentiel avec son Premier ministre, le Roi des Pays-Bas le fait de surcroît devant  le Conseil des ministres lui-même, réuni à huis clos, au moment où se prennent les arrêtés royaux (équivalents de nos décrets) qui revêtent nécessairement sa signature (art 47 « toutes les lois et tous les arrêtés royaux sont signés par le Roi et par un ou plusieurs ministres ou secrétaires d’Etat »), et où sont présentés les projets de loi, qui, s’ils sont adoptés par les Etats-Généraux devront également néanmoins revêtir la sanction royale pour devenir loi (art 87 : «  le projet devient loi dès qu’il a été adopté par les Etats généraux et sanctionné par le Roi… »).

Il est donc certain que tant sur les arrêtés royaux, que sur les projets de loi eux-mêmes, le Roi a plus qu’un droit de regard et de conseil. Est-ce à dire que le Roi aurait une sorte de droit de véto en refusant sa signature pour un décret, ou sa sanction pour une loi ? En théorie oui, en pratique, n’étant pas politiquement responsable, il peut seulement, mais cela est déjà considérable, négocier sa signature, se donner un temps de réflexion ou en laisser un aux ministres, en faisant admettre dans des cas sensibles ou extrêmes, certains points de vue, au sein du gouvernement, qui, unitaire, ne pourra se permettre de prendre le risque d’une crise gouvernementale.

Pour les arrêtés royaux (nominations et révocations aux emplois publics, aux postes de ministres, règlements administratifs et selon l’art 64 « chacune des Chambres peut être dissoute par décret royal »), le Roi devra signer en premier, avant le contreseing du ou des ministres concernés. Dans ce dernier cas de figure, le Roi aura aussi son mot à dire, pour freiner une dissolution, s’il estime que celle-ci n’est pas opportune, ou pour la suggérer en cas de crise politique.

Pour les projets de loi, le Roi peut intervenir à différents moments, sachant que selon l’art 81 « les lois sont établies en commun par le Gouvernement et les Etats généraux ».

1) Outre la discussion au sein du gouvernement au début du processus d’adoption des projets de loi, le Roi peut saisir le Conseil d’Etat qui a un rôle équivalent au notre, à la fois comme conseiller du gouvernement et cour suprême en matière de droit administratif. Selon l’article 73 « Le Conseil d’Etat, ou une section du Conseil, est consulté pour avis sur les projets de loi et de règlement d’administration publique, ainsi que sur les projets d’approbation de traités par les Etats généraux… ». Le Roi en est constitutionnellement le président selon l’article 74 «  le Roi est président du Conseil d’Etat. Le successeur présomptif du Roi siège de plein droit au Conseil après avoir atteint l’âge de dix-huit ans. Le droit de siéger au Conseil peut être accordé à d’autres membres de la maison royale par la loi ou en vertu de la loi. Les membres du Conseil sont nommés à vie par décret royal… ».

Le Roi est donc désigné comme garant de l’impartialité de cette magistrature suprême, et, potentiellement comme arbitre, dans l’examen des projets de loi et de règlements. Cette prérogative royale est même considérée comme une préparation fondamentale à l’exercice de la fonction royale. Bien que le monarque ait le droit de voter aux réunions du Conseil d’Etat, la Reine Béatrix déléguait cette responsabilité au Vice-président du Conseil d’Etat, tout en présidant le Conseil et en participant aux discussions.

2) Le Roi peut toujours proposer lui-même des lois, soit à la Seconde Chambre, soit dans certains cas aux Etats généraux réunis en une assemblée unique, et ce sans contreseing ministériel. Article 83 : « les projets de loi déposés par le Roi ou en son nom sont envoyés à la Seconde Chambre ou, s’il est prévu qu’ils doivent être examinés par les Etats généraux réunis en une seule assemblée, à cette assemblée ». Cette possibilité prévue dans tous les articles traitant de la législation dans la Constitution demeure cependant exceptionnelle, dans la mesure où cela signifierait que le gouvernement ne soit pas en capacité de gouverner, ou que le Roi voudrait par lui-même prendre l’initiative d’un projet de loi qui revêtirait une importance significative, ou dont le gouvernement ne voudrait pas prendre le risque politique. Le cas ne s’est jamais produit sous le règne de la Reine Béatrix.

3) Le Roi peut faire part de ses observations aux Etats généraux avant de sanctionner la loi, selon l’article 87: « le projet devient loi dès qu’il a été adopté par les Etats généraux et sanctionné par le Roi. Le Roi et les Etats généraux se communiquent leur décision sur tout projet de loi ».

Il est dit « le Roi » et non « le gouvernement » (dont il fait pourtant partie), « communique avec les Etats généraux », alors que dans d’autres articles, on cite clairement le gouvernement en tant qu’instance politique. Il est donc clair que le Roi sans contreseing ministériel peut communiquer, soit pour lui-même, soit comme porte-parole du gouvernement. Ces communications n’ont pas valeur de décisions mais bien d’avis, de considérations, permettant au pouvoir exécutif et au pouvoir législatif de rapprocher leur point de vue.

Le refus de sanctionner une loi qui est théoriquement possible pour le Roi, mais non formalisé constitutionnellement par un droit de véto, aboutirait nécessairement à une crise constitutionnelle, pouvant déboucher sur une incapacité temporaire de régner.

Jusqu’en 1999, il existait un usage consistant pour la Reine à inviter les membres des Etats généraux, une fois par an, pour des discussions informelles et confidentielles sur les affaires de l’Etat. Cette tradition prit cependant fin, certains députés ayant divulgué le contenu des conversations en dépit de leur obligation de réserve. En 2009, la Reine Béatrix tenta de rétablir cet usage mais ce fut un échec suite au dévoilement de la teneur de sa conversation avec le député Arend Jan Boekestijn.

On remarquera également que lorsque les Etats généraux refusent d’approuver un projet de loi, c’est au monarque et non au gouvernement, que ceux-ci s’adressent selon une formule convenue de déférence, lui demandant de reconsidérer le projet.

4) Selon l’article 82, les projets de loi peuvent être déposés également par la Seconde Chambre elle-même, et dans certains cas, par les Etats généraux réunis en une seule assemblée.

Cette fois, l’initiative législative venant des parlementaires, il s’agit en fait de propositions de loi adressées au gouvernement (dont fait partie le Roi), qui répondra selon deux formules « De Koning bewilligt in het voorstel, le Roi consent à la proposition » s’il l’accepte, ou « De Koning houdt het voorstel in overweging, le Roi maintient la proposition à l’étude »

En conclusion, le Roi aux Pays Bas est véritablement un garant et un arbitre, et il est notoire que sous le règne de la Reine Béatrix, des ministres pouvaient entrer en conseil avec une opinion, et en ressortir avec une autre, plus nuancée, sans que l’on connaisse la teneur des débats, par définition non publics. La Reine Béatrix, de part son indépendance vis-à-vis des partis politiques, la longévité de son règne et son vaste réseau relationnel tissé auprès de l’ensemble de la société et à l’étranger, avait une connaissance approfondie des dossiers, sur lesquels elle ne ménageait pas les ministres de questions sur tous les détails, et d’observations, tout comme la Reine Elisabeth II, vis-à-vis de son Premier ministre. Ce que Benjamin Constant désigne comme  « le pouvoir modérateur » du monarque. Jusqu’en 2012, la Reine Béatrix jouait également un rôle essentiel dans la formation du gouvernement nécessairement issu de coalitions politiques (aux Pays-Bas, la démocratie est beaucoup plus représentative, l’élection des députés se faisant à la proportionnelle intégrale). Après chaque élection législative, la Reine usait de son pouvoir neutre et médiateur pour nommer elle-même des informateurs, qui recherchaient des coalitions viables susceptibles d’obtenir une majorité aux Etats Généraux, puis elle désignait un formateur qui menait officiellement les négociations de coalition en vue d’instituer un nouveau Conseil des ministres. Le formateur était ensuite le plus souvent nommé Premier ministre par la Reine.

A présent, suite à la modification de l’article 139 a du règlement de la Seconde Chambre, cette mission reviendra à son Président qui, engagé politiquement, aura sans doute plus de difficultés, pour remplir ce rôle. Pour l’instant, la première désignation du formateur s’est bien passée, mais seul l’avenir permettra de mesurer si la prétendue « modernité » des institutions était ou non opportune pour la cohésion et l’unité du royaume, ou seulement une conséquence de l’hostilité du parti d’extrême droite de Geert Wilders à l’encontre de l’autorité royale, et une forme de démagogie pour certains partis politiques. En cas d’instabilité parlementaire, la question se pose déjà aux Pays-Bas de savoir si l’on fera à nouveau appel au nouveau Roi !

Le monarque sera toujours néanmoins le garant de l’unité nationale et de la démocratie, lorsque pour le « Prinsjesdag, jour du Prince » selon l’article 65 « chaque année, le troisième mardi de septembre, … la politique à mener par le Gouvernement est exposée par le Roi, ou en son nom, en séance des Etats généraux réunis en une seule assemblée », ce que fait également la Reine, au Royaume-Uni, lors du discours du trône. Sans oublier que les ministres prêtent toujours serment à la Constitution devant le Roi, lors de leur prise de fonction.

Enfin, même si depuis 1983 le Roi n’est plus seul, le chef des armées, le commandement étant transféré au sein du gouvernement, il joue cependant un rôle considérable en matière de relations diplomatiques et économiques, nomme les ambassadeurs, représente les Pays-Bas lors des visites d’Etat, ainsi que les îles Aruba, Curaçao, Saint-Martin, Bonaire, Saint-Eustache et Saba, anciennes possessions néerlandaises faisant partie du Royaume et régies spécifiquement par un Statut du Royaume rattaché à la Constitution dont il est également le garant.

 Denis CRIBIER

* Nouvelle Eglise gothique datant de 1 408.